冷战结束以来，国际体系中两极对抗的体系特征消失，一方面国际社会因缺乏主导性力量而进入混乱无序的状态，另一方面各国之间又因全球化的深入发展而史无前例地相互依存，从而产生了种种新的威胁。尽管国际社会一直在努力解决这些问题，但收效甚微。全球治理从理论和实践两个层面都面临重大困境和挑战,亟须变革。全球治理转型研究应当从全球问题本身的特性出发，基于不同类别的全球问题，选择不同的治理主体和治理路径，合理引导全球事务及其治理。中国应主动引领这一转型，一方面实现全球问题的善治,另一方面在新的国际治理体系中谋求有利的地位。
全球治理作为西方的一种政治学理论已有20多年的历史。20世纪90年代初，詹姆斯·罗西瑙最早提出了全球治理概念并将其用以反映全球政治秩序的变化。20多年间，全球治理研究一直是国内外学者关注的焦点，但仍然没有形成明确的概念和价值共识。在国际政治领域，现实主义、自由主义和建构主义等不同理论派别的学者针对全球治理展开了激烈争论，这推动了全球治理研究的发展，但也使全球治理理论陷入了脱离现实的空洞争论。［1］全球治理之所以陷入空洞，一方面是理论研究脱离了变化的现实世界，另一方面则是治理现实脱离了治理问题的本质属性，这两方面的原因导致了全球治理失灵。目前，全球治理研究正在经历库恩所说的范式转换，这一转换尚在进行中，存在无限可能，需要多种视角进行探索。
一、全球治理研究及其进展
真正意义的全球治理开始于二战后，彼时世界一片凋敝，主要的治理任务是重建和平稳定的国际环境，于是，国际社会在美国的主导下将国家作为治理主体建立了一系列国际政治和经济的治理机制。在这一治理体系中，美国作为绝对主导与其盟友分享了部分治理权力，却使发展中国家被边缘化了。［2］尽管如此，这些国际制度安排为国家以多边合作的方式解决共同面临的问题提供了重要路径，形成了以国家政府为治理主体、以国家政府通过谈判制定的具有国际法效力的国际规则为治理工具、以维持国家共存关系，避免战争，维持和平稳定的国际环境为治理目标的治理模式。［1］这种治理模式有效重建了战后世界的政治秩序和经济秩序，直到冷战结束。
冷战结束，两级对抗的体系特征消失，全球治理最大的挑战就是如何治理一个作为整体的世界？此时，随着全球化的推进，原本属于国内公共事务的问题跨越国界演变成了全球问题，而全球治理原有的目标和工具很显然无法应对当前的局面，因而显得混乱无序。恐怖主义、经济危机、环境恶化、自然灾害、流行疾病等问题成为全球安全新的威胁。这些问题对基于领土、民族和主权概念的国家治理提出了挑战。随后，在国际关系领域出现了对民族国家的全面质疑。民族国家的根本属性——边界、主权和民族的概念受到了全球化的全面冲击，而冲击的核心是对民族国家作为人类社会政治经济组织的最理想单位来行使治理权产生了信任危机。［3］
对于当前日趋复杂的治理问题来说，国家不是太小了就是太大了，以至于它面临着两方面的压力：要么被更大的超国家组织所埋没，要么被更小的地方自治单位所取代。民族国家的地位在全球治理中显得颇为尴尬,理顺国家的地位是有效实施全球治理的关键。
全球治理定义虽然繁多，但是有一个共同的特点就是将国家置于治理的多重主体之中，以治理主体的多样性应对全球问题的复杂性。按照全球治理的理念，国家只不过是“全球体系—区域组织—国家—国家地区（和社区）—民间组织—个人”这一连续体的一个中间环节［4］。但是，国家是所有治理行为体中最有权力和能力的一员，尽管已经不能够解决全部的全球问题，但仍然是全球治理中最有能力主导和影响进程的一员。国家并没有跌落到全球治理为其设置的位置，而是居于所有行为体的上层，这使全球治理出现结构性失灵。因此，全球治理需要一种新的范式，让所有治理主体各得其所，让全球治理发挥其本意。
全球治理转型研究近些年非常活跃，有学者从国际公共物品的角度研究中国在全球治理中的选择与实践，有学者从国际体系进化的角度探讨全球治理转型问题,也有学者从全球治理失灵与秩序重建的角度为全球治理开出药方［5］更有学者从“实践理性”的角度解释区域治理实践。［6］早在2003年国内就有学者论述了公共管理与全球治理的关系，将全球治理定义为全球公共管理的新趋势和新发展。［7］虽然这方面成果并不多,但是基于公共管理的研究议程为全球治理转型研究提供了广阔的研究空间。近些年，薛澜教授借鉴了公共管理研究中的政策系统概念，将全球治理视为一个社会系统，其中，治理问题、主体、机制以及外部环境相互作用，相互影响，［1］从公共管理的视角出发，构建起以问题为导向的全球治理分析框架，为全球治理秩序的重建提供了重要的启迪。［8］
本文尝试从全球问题的属性出发，研究不同类型全球问题治理中的主体选择，确定国家和其他治理主体在不同问题领域全球治理中的关系，以补充公共管理范式下的全球治理研究议程。
二、全球问题的属性
一般意义上来说，全球问题囊括了全球共同关心的生态与环境问题（全球变暖、生物多样性危机和生态系统损失、水缺乏等）、人类可持续发展问题（消灭贫困、冲突防止、全球传染性疾病控制）以及全球竞赛规则（核不扩散、有毒废物处置、知识产权保护、遗传研究规则、贸易规则、金融和税收规则）等。［9］这些全球问题无疑都具备了跨国性，体现了全球问题的公共性。公共性是全球问题的首要属性，这也是全球问题能够引起关注的重要原因，也是全球治理学者们经常论述的全球问题的特性。［10］
全球问题将至少两个国家的利益、将世界前后几代人的福祉联系在一起，因此，公共性使全球问题不再是任何一个国家的事情。当一个问题不再是任何一个国家的问题时，那么解决这一问题就不再能够，也不被允许依靠单一国家的力量。因此，全球问题需要通过国际合作，制定国际规制加以解决，于是学者们基于公共物品理论讨论如何解决国际合作中面临的问题。但是,现有的国际公共物品理论主要研究公共产品的供应和消费，探讨解决集体行动的困境问题。这种经济学的研究视角，没能关注全球问题的多样性，没有深入研究全球问题的特性及其对全球治理主体及路径选择的影响。换句话说，公共物品理论还不足以解决全球治理面临的核心问题。
尽管全球问题的公共性将空间和时间概念上的人类连成一体，但是国家的存在打破了这一整体。因此，全球问题虽然都具有非常明显的跨界性和全球性，但是实际上全球治理在不同问题领域的进程却千差万别。全球治理说到底是国家治理权威向其他行为体的转移，国家在哪些问题领域能够转移治理权威，能够转移多少治理权威并不是由全球问题的公共性决定，而是由国家偏好决定。全球问题至少在以下两个方面使他们区别于彼此，这两方面的特性相互交织，影响国家偏好。
（一）全球问题的价值取向
在公共性的基础上界定公共物品的方法一直被学者们所沿用，这种界定方法对公共物品的研究曾做出极大贡献。但是公共物品的概念应该由两个基本要素构成，即“公共”和“物品”。传统的区分方法强调了公共物品的“公共”要素，却忽视了其中“物品”的概念。既然是物品就存在自身性质的差别，有些物品是有益的，而有些物品则是有害的，有些是有形存在的，而有些则是无形的。公共物品是存在的还是不存在，以及是有益还是有害并不是客观无争议，而是一个涉及价值判断的问题。一种全球问题是否被认为是真的问题，需要加以治理？一种全球问题的危害是否被认为是紧迫的，需要立刻采取行动？以及一种全球问题是否紧迫到需要世界各国不遗余力地共同努力？这些问题的答案都与不同治理主体对全球问题本身做出的价值判断息息相关。
国家作为理性的行为体,成本和收益核算是最基本的价值判断标准。全球问题的种类繁多，治理全球问题所带来的价值并不等效。一种全球问题的治理所带来的价值越是有形可见，越是能够以物质载体的方式呈现，越是能够引起国家的关注，成为各国参与全球治理的核心议题，并形成稳定的治理动力。比如，全球经济和金融治理是各国全球治理的核心议程，各国都希望分享全球经济发展的红利，其收益有形可见。对于大国来说，参与这一治理还将分享制定规则的红利，比如获得更多和更高的世界银行的投票权和IMF的份额；而全球公共卫生治理虽然在理论层面同全球经济治理具有同等价值，但是其成果并非以直接经济利益的方式呈现，相对来说其收益形式更加隐蔽，吸引关注的能力相对薄弱。因此，全球问题的治理带给国家的利益是国家进行价值判断的重要依据。
此外，全球治理的方式是提供一种公益还是清除一种公害也极大地影响国家的选择。如果行为体形成了提供一种公共物品的供给机制，那么欺骗的行为极少发生，因为这种治理机制本质上为成员提供一种短期可见的有形利益，违反规定将受到惩罚。比如WTO虽然对成员设置颇多限制，但其成员收益往往大于投入,因而这种对全球贸易的治理方式稳定而持久；而清除公害的集体行动虽然更容易形成，但通常无法持久，一方面，公害在集中爆发时往往引人关注，但是在危害累积期间，人们很难感知公害的存在。而且，当危害渐渐减弱，人类对公害会产生适应性，集体行动缺乏动机；另一方面，治理国际公害的行动通常通过对行为的限制而实现，这和国家短期追求的利益可能相悖，且其治理效果需要长期累积方能呈现，因此，背叛行为的概率较高。比如，全球气候变化治理尽管始终迫在眉睫，但是其合作进程却一波三折，合作成果推进缓慢。
因此，在价值取向上，全球问题自身具备的价值各异，治理主体决定以何种方式参与全球治理首先取决于其对该问题价值取向的判断，全球问题的价值取向是决定全球治理形式的首要因素，认知一致是全球治理得以形成的关键要素。
（二）全球问题的安全取向
通常情况下，全球治理被认为是对非传统安全威胁的防范。［11］但实际上，全球治理所涉及的问题，其范围远远超过非传统安全的范畴，还涉及广泛与人类可持续发展相关的议题，比如消除贫困，冲突防止，还有国际社会的公平正义问题，如经济不平等，两极分化和分配不公等。尽管全球问题种类繁多，但全球治理所能分配的关注和资源有限，全球问题是否能够得到国家的关注，同时取决于国家对于该问题安全取向的判断。对于国家而言，安全的纬度包含从个人安全到国家安全的广泛空间，全球问题所指涉的安全类型及影响范围决定了国家偏好。
第一，尽管传统安全已经不能代表国家所面临的全部威胁，但仍然是国家最为关注的核心安全。在全球治理中，一种全球问题的安全类型指涉领土和主权安全必定会引起国家的强烈关注。比如，恐怖主义直接威胁国家主权安全和政治稳定，国家必然会成为打击恐怖主义最为重要的行为体；网络攻击及数据窃取和诈骗可能会造成国家核心信息泄露以及基础设施崩溃，导致国家安全性降低，国家也必然占有治理权威。只有当全球问题所涉及的安全同国家关注的核心安全存在一定距离，国家才可能转移治理权威。比如，流行性疾病、毒品犯罪、非法人口流动等，虽然这类全球问题也涉及广泛的人类安全，但其造成的安全威胁有限，不会造成国家政治和主权安全的松动，因而能够促使国家转移治理权威，但同时其所吸引的国际社会的关注也会下降。再比如，贫困、分配不公等问题对于国际社会的不同国家的危害并不相同，对于不发达国家来说是生存问题，但对于发达国家来说，这只是民主问题。因此，这类问题不涉及国际社会主要国家的核心安全，也并不能真正成为国际社会和全球治理的核心议题。全球治理在实践上体现了国际社会主要国家的偏好。
第二，国家当前及未来发展空间和竞争力是国家关注的重要问题。全球问题之所以引人关注，不仅因为其将当前全球人民的福祉联系在一起,还因为其将未来几代人的发展问题联系在一起。国家除了关注当前的安全威胁，同时也关注未来的发展空间。因此，当全球问题涉及国家的发展空间，影响国家的竞争力，那么必定引起国家的高度关注，继而成为全球治理的重要议题。这些问题中，有些是全球治理的老问题，比如气候变化,虽然由来已久，但治理秩序尚未完全形成，始终处于各国和各方的博弈之中；还有一些全球问题刚刚出现，比如网络空间治理，由于各国安全诉求存在着一定差异，导致各国对网络安全“区别对待”，虽然这有违于网络安全作为一种全球公共产品的根本属性，［12］但也恰恰反映了各国对网络空间治理的关注。正是由于这些全球问题涉及各国发展问题，因此，全球治理无论在秩序还是结构上都在经历着不断地调整和变动，始终吸引着国际社会的关注，成为全球治理的重要领域。
第三，全球问题涉及的群体类型和范围影响国家偏好。当全球问题威胁人的安全而非国家的存在与发展，全球治理常常能够实现治理权威从国家向其他行为体的转移，但也因不同问题而异。比如，流行性疾病和自然灾害将全人类的健康和安全联系在一起，必然能够吸引以及需要各类行为体的治理贡献；而分配不公、贫困问题以及妇女、儿童权利保护则是国际社会弱势群体面临的问题，不涉及全体人类的安全，也无法引起广泛和持续的关注。但是全球治理的理念将全体人类视为整体，将国际社会视为一家，对这类问题的解决恰恰是检验全球治理内涵的试金石。
综上，全球问题虽然全球共担，但也有轻重缓急，越是治理红利在短期内呈现，越是具有优先性；越是与国家存在与发展紧密相关，越容易被提上治理议程；越是与国际社会中主要国家安全关切相关，越是能够引起国际社会的关注。因此全球问题并非处于同一层面，治理主体的优先次序也不相同。根据国家偏好，全球问题大体可以分为三类：第一类涉及国家核心利益的全球问题，比如核不扩散、恐怖主义、网络安全、经济安全等；第二类涉及广泛人类安全的全球问题,比如环境恶化、流行性疾病、各类灾害、消除贫困、两极分化等；第三类涉及有限人类群体的全球问题,比如贫困问题、妇女和儿童权益保护等。虽然全球治理要求国家下降到与其他治理主体平等的位置，但是由于全球问题彼此有别，对于这些全球问题的治理需要不同主体发挥主导作用，需要不同的治理机制作为合作平台。
三、基于全球问题属性的治理主体及路径选择
当前的全球治理模式表现出从国家中心主义的制度治理向多中心制度治理过渡的趋势。［13］人类的工业文明越是发展，面临的问题就越呈现出多元性、综合性和全球性。无论是国家、市场还是逐步成长起来的公民社会都无法单独承担应对危机的重任。因此，全球治理必定需要多元化的主体治理结构。从横向来划分，全球治理主体大致分为三类：第一，主权国家；第二，政府间国际组织，如联合国、世界银行、WTO等；第三，非正式的全球公民社会组织，如国际非政府组织、公民运动、跨国公司等。
全球治理是权威从主权国家到全球治理多元主体的转移，通常有三种转移路径：一是权威在西方发达国家与新兴国家之间的转移与扩散；二是权威在国家行为体与非国家行为体之间的转移与扩散；［14］三是权威在国家层次向次国家层次的转移。这些多元主体发挥各自的优势和力量，通过互动和协商共同形成了一种全球性的治理网络，不同治理主体在不同的问题领域发挥协调作用。本文基于国家偏好界定全球问题，确定参与治理的主体类型，考察全球治理的权威转移路径。
（一）涉及国家核心利益的全球问题治理——以国家作为协调中心
恐怖主义、核不扩散、金融危机、网络安全等全球问题具有明显而重大的危害、高度的国家主权安全相关性以及紧密的国家未来竞争力的关联性，因此，虽然这类问题属于非传统安全范畴，但因为影响极其重大，成为各国安全议程的核心议题，吸引了各国的直接关注。此外，这类问题的解决需要动员国际社会的大量资源进行应对，只有国家这一级的治理主体能够完成资源调动，因此，国家在整个治理结构中仍然居于主导地位，因为人类还没有找到一种比民族国家更有效率的政治经济管理单位。［15］因此，尽管全球治理倡导治理主体的多样化，但是多中心治理不排斥主权国家，也不否定主权国家的地位与作用，相反，涉及诸如经济、政治、安全等核心国家利益的全球问题需要民族国家承担主要治理责任。民族国家在这一类问题的治理当中处于多元治理主体网络中的协调中心的位置，负责调动其他的主体进行协同治理。既然国家要承担这类问题的治理责任,那么全球治理转型面临的问题就是使治理结构体现全球权力结构的变化，主要涉及权威在西方发达国家与新兴国家之间的扩散。
以全球经济治理为例，目前大多数的国际经济制度都建立于20世纪中期，其宗旨是解决二战结束后全球面临的严重问题，最急需的是恢复被战争摧毁的西方经济体系以及与以苏联为首的社会主义经济体系展开全面竞争。但是，时过境迁，昔日的两极体系已经终结，尤其是最近一二十年间，新兴经济体增长迅速，经济交往遍及全球,取得了举世瞩目的成就。此时，全球经济面临的困难是如何构建更加稳定的经济秩序和金融秩序。但是，新兴经济体的迅速崛起，并没有促成国际经济制度的相应转变，这导致现行全球经济治理机制业已界定的利益分配格局变得越来越不合时宜,这是全球经济治理机制无法发挥有效治理作用的主要原因。
20世纪90年代中期到21世纪第一个10年间，全球经历了两次大规模的经济危机，此后，全球经济持续低迷。世界银行、国际货币基金组织和联合国机构等国际组织都在探讨应对危机的方案，并开始尝试改革，但却不足以解决新的问题，也无法提升全球经济治理的效率。［16］此时，地区和部门论坛的治理方式开始兴起，1999年八国集团（G8）财长在柏林召开了国际经济合作论坛，由原八国集团以及其余12个重要经济体组成,被称为G20。在经济治理领域，G20的出现促成了国际货币基金组织和世界银行的改革，在孤立的机制改革和宽泛的治理改革之间建立了联系和互动，引导了全球经济治理转型。
部门或是地区性论坛之所以能够促成国际经济制度的改革，是因为这些论坛比现有的经济治理组织更具包容性，囊括了现有体系所没有涵盖的新兴国家。只有当发达国家与新兴国家之间达成共识，国际经济体系的改革才可能实现。因此，国家协调是国际经济治理的关键。主权国家在全球经济治理中的主导作用是其他行为体所不可替代的。［17］在全球治理的过程中，国家特别是大国在权力分配、利益分配和观念分配上都发挥着至关重要的作用。［18］
因此，这类全球问题涉及各国显而易见的核心利益，国家必然成为主导的治理主体，也只有当国家协调在先，全球治理才可能提高效率，实现治理目标。国家间合作与协调是全球经济治理的基本路径，国际组织提供了国家间合作与协调的平台，国家仍然是全球治理议程的主要设定者。民族国家无论如何无法下降到全球治理为其设定的位置。涉及此类问题的全球治理转型要明确民族国家的治理主体地位，改革现有国际制度，促进治理权威从发达国家向新兴国家和发展中国家的转移与扩散。
（二）涉及广泛人类安全的全球问题——以政府间国际组织作为协调中心
涉及广泛人类安全的问题并非都同国家核心利益密切相关，诸如流行性疾病、跨国犯罪、生态环境、移民等问题属于国家政府管辖的范畴，但是，国家不能面面俱到。这不仅因为这些问题具有明显的跨界性和全球性，还因为这些问题与国家主权利益短期内不具有直接关联，因此，国家能够向其他行为体转移治理权威，通过国际组织建立危机治理的国际合作平台，形成应对全球问题的国际制度。此时，非国家行为体分享权势的程度较高，国家能够下降到“全球体系—区域组织—国家—国家地区（和社区）—民间组织—个人”的连续体的中间环节，通过与其他治理主体的互动实现治理需要。因此，政府间组织尤其是联合国成为这类问题的主要治理机构，成为资源调动的协调中心，既调动为其提供基本秩序保障的国家，也调动其他参与全球治理的实践行为体。以全球气候变化治理为例，全球气候变化治理从1972年里约地球峰会至今，在联合国的协调下，国家、环境非政府组织、国际组织、企业等治理主体不断互动形成了现有的治理模式。气候变化问题并不是一开始就进入了国家的治理议程，而是始于科学界的系统研究。科学界发挥了塑造国际社会对于气候变化问题认知的作用，为推动这一议题进入国际政治议程奠定了良好的认知基础；全球环境非政府组织在推动国内、国际政治的“绿化”方面做出了巨大的贡献，促进了建立人与自然和谐相处的发展战略与生产生活方式。1992年,非政府组织还为里约峰会贡献了可持续发展（sustainable development）的思想，这一思想将发达国家和发展中国家的关切统合起来，使全球气候变化合作能够持续。［19］
1988年，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）成立，成为气候变化治理的主要协调机构；2005年《京都议定书》生效，全球气候变化治理进入了京都时代，开启了自上而下的治理模式。《京都议定书》不仅影响了各国的环境决策，还影响了国家的经济增长模式，全球的贸易规则，以及企业的战略定位和发展方向，将更多的利益攸关方吸收进全球治理的进程中。这一时期，气候变化的权利格局发生了根本的转变，发展中国家普遍进入工业时代，一些新兴国家更是饱尝气候变化的危害，越来越关注污染治理。但是对于如何减排，发达国家和发展中国家立场不同，分歧较大。国际气候变化谈判涉及各国未来发展空间，对国际格局的影响至关重要。国家间的排放权之争成为气候变化治理中的障碍。
联合国在协调这些矛盾中发挥了重要的作用,坎昆会议、德班会议、多哈气候大会以及华沙会议为发达国家和发展中国家提供了沟通的平台。在联合国框架下，发达国家、发展中国家、科学界、企业、非政府组织等不同行为体不断互动，相互影响和渗透，推动了气候变化治理向新的治理阶段转变。2015年，《巴黎协定》签署，最大的贡献就是实现气候变化治理模式的转变，各国可以自主确定减排量、减排方式和时间表，自下而上地为气候变化治理做出贡献。这一治理模式的确立弥合了发达国家与发展中国家之间分歧，强调自我约束，使治理主体的行为成为一种自觉自愿的行为。［20］
全球气候变化治理是所有全球问题中最受关注的一个领域之一，在全球气候变化治理的不同阶段，不同层次的治理主体发挥了不同的作用。在这一过程中，联合国始终发挥着重要的协调作用，推动了国际政治的绿化，促成了全球治理权威从国家向非国家行为体，从发达国家向发展中国家转移的趋势。与此同时，全球气候变化治理在区域层面出现了以地方政府为主要治理主体的合作形式，比如东亚区域的北九州清洁环境项目，以城市作为主要的参与方，早在2005年就实现了参与城市自主承诺和自主实践环保目标。全球气候变化治理的权威还正在经历从中央政府向地方自治体的转移。
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三）涉及有限人类群体的全球问题——以非政府组织为协调中心
全球治理之所以大行其道是因为全球化使人类的福祉空前地联系在一起，使地球村从概念变为现实。全球治理委员会提出的全球治理的概念不但强调了治理是一个利益融合和冲突调和的过程，更塑造了“全球一家”的治理理念。目前全球治理所关注的问题都是国际社会多数群体面临的问题，如果以社会的概念来界定国际体系，那么全球治理不仅涉及强国和弱国，大国和小国的利益分配，还应该涉及人类弱势群体的生存、公平与发展，比如性别平等、妇女和儿童权益保护等。
这类问题虽不具有蔓延性，但属于全球性问题，影响人类未来的发展，但是由于牵涉人口范围有限且都是弱势群体，这类问题无论在国内治理还是在全球治理都常常受到忽视，属于全球治理的弱问题领域。从理论层面上讲，这类问题很难进入国家政治议程，也很难成为政府间组织主要讨论的话题领域。这类全球问题的治理主要以联合国的职能部门为协调中心，以非政府组织为主要治理主体。
以性别平等和妇女发展领域为例［21］，从20世纪70年代至今，在联合国的框架下，针对妇女暴力问题从一个无名问题发展成了一个全球性议题，并形成了以联合国妇女署为中心，以全球非政府组织,如全球妇女峰会为主要参与者,以个人、企业、其他国际组织为补充的全球治理体系,在这一过程中联合国世界妇女大会作为非政府组织论坛发挥了关键的作用。
针对妇女的暴力问题的共识形成于20世纪70~90年代，最初欧美的妇女运动率先注意到了诸如针对妇女的暴力问题，并开始呼吁国际社会的关注，但影响不大。尽管如此，这一问题仍然引起了联合国妇女署的关注，1975年第一次联合国妇女大会在墨西哥城召开，1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》在联合国大会上获得通过。随后，非政府组织围绕这一议题开展了诸多活动，这引起了国际社会对这一问题不断关注。到了20世纪90年代中期，针对妇女的暴力问题就已经成为最重要的国际妇女问题，也是成为令人关注的国际人权问题之一。［22］随着反对针对妇女的暴力跨国网络影响日益扩大，这一问题最终通过了一系列的国际公约、宣言、政策文件，进入了国际人权话语体系。
①（1993年维也纳人权会议通过了由联合国妇女地位委员会起草的“消除针对妇女暴力的宣言”，把针对妇女的暴力行为确认为一种对妇女基本人权的侵害；1994年，联合国人权委员会设立针对妇女暴力问题联合国特别报告员，负责搜集全球针对妇女暴力的数据；到了1995年世界妇女大会的时候，针对妇女暴力已经成为12项关键议题之一了。此后，《国际刑事法院罗马规约》获得通过，对针对妇女暴力问题在国际法上进行了界定，2000年《联合国打击有组织犯罪公约》特别指明须将出于性剥削动机在内的人口贩卖行为列入打击范围之内。）
最终，针对这一问题的全球治理形成了以《消歧公约》为主要治理机制，以联合国妇女署和非政府组织为主要治理主体的治理体系。《消歧公约》不具有法律强制力，其治理依靠对缔约国产生的社会压力，因此，妇女非政府组织在这一问题上对各国国内以及国际社会保持了持续的压力，是该问题全球治理重要的权利来源。2015年，妇女暴力问题进入G20的治理范畴，将性别与经济发展联系起来，推动各成员国履行承诺，加强妇女经济赋权。这类全球问题的治理面临的难题是缺乏强有力的治理主体的参与，缺乏国际社会持续的关注，因此，推动这类问题的全球治理转型需要强调和推动民族国家、政府间组织等其他治理主体的参与，推动治理机制的正式化和制度化。
以上可见，全球问题虽有共性但也有很大差别，这导致全球治理不能统而治之。对于涉及国家核心利益的问题，我们不能期待国家只作为与非政府组织、国际组织同等的主体参与治理，而是要在国家与国家的利益博弈基础上协调解决问题。此时，无论是国际政府间组织还是非政府组织都没有能力解决这类问题，因此这类全球治理转型我们不能要求国家转移治理权威，而是要依靠国际组织提供的平台促使国家进行直接沟通，解决问题；对于与国家核心利益关联性相对弱的问题来说，国家没有能力也没有动力凭借自己的力量单独应对，需要在国际组织的协调下多重行为体的协调行动。与国家核心利益关联越弱的问题吸引国家关注的能力越低，只有当国家对某一问题优先排序降低到一定程度，其他治理主体才能够发挥应有的作用。此时，全球治理的转型应鼓励权威从国家向非国家行为体转移，从发达国家向新兴国家和发展中国家转移；对于只涉及有限国家或是有限群体的问题，我们反倒要呼吁国家以及更多的治理主体的参与，在治理中发挥相应的作用鼓励治理权威从非国家行为体向国家行为体转移，从最不发达国家向发达国家转移。
长期以来，特别是党的十八大以来，中国积极参与全球治理，贡献了全球治理的中国方案，为人类社会应对21世纪的全球化做出了重要的贡献。中国要向世界贡献全球治理的智慧，首先要有智慧地参与全球治理,明确中国在全球治理中的地位和作用。
四、中国参与全球治理的定位与策略
中国参与全球治理有两个重要定位，一是作为经济快速发展的新兴国家，二是作为最大的发展中国家。中国参与全球治理不仅是中国进一步发展的需要，也顺应了国际社会对中国的需要。中国参与全球治理，应遵循以下基本原则：
第一，无论何种全球问题都具有公共性，既然是公共产品，就需要依靠国际社会的共同努力。如果在公共性的基础上来界定中国参与全球治理的路径，那么一方面，中国在参与全球治理的过程中，要始终明确中国作为国际社会中的一员，在任何问题领域都不能一力承担全球治理的重任,而是要激发各方治理动力，实现全球问题的共治，引领和推动全球治理进程；另一方面，现有治理秩序是二战后的特殊历史时代的产物，最大的缺陷就是占有全球人口少数的国家治理涉及全球的问题。在目前全球化推进以及国际经济力量分配出现新的变化的情况下，这一缺陷不但导致全球治理缺乏民主，［23］还导致相关问题的利益攸关方无法进入全球治理的核心部分，全球问题无法实现共治，从而出现治理失灵。近些年，中国及其他新兴国家以及发展中国家都在积极修补全球治理结构上的漏洞，金砖国家间的合作、“一带一路”建设的推进，亚投行的建立都实质上补充了现有的治理结构。但是，在这个过程中，中国要与西方大国保持良好沟通,新的治理机制要与原有治理机制建立联系，既要防止因推动治理制度改革而出现的权力之争，又要防止西方国家因保守主义而缩减全球治理投入。
第二，要做好参与不同全球问题治理的方案，根据问题本身的特点和自身的能力与需要选择不同的参与方式。不同类型的全球问题，治理路径不同。在政治敏感度较高的问题领域，中国要积极推动治理权威从发达国家向新兴国家和发展中国家转移。在这方面，中国不但要在推动治理制度改革方面下功夫，还要不断提高涉及全球治理的各领域的技术支撑和基础设施支撑，比如人工智能、生物技术、能源与环保技术等，争取技术优势。只有这样，中国才可能在相应的全球治理领域具有真正的议程设置能力。在敏感度较低的治理领域,中国要积极同多元治理主体沟通与合作，尤其是使本国的各级非政府组织、大型企业、集团以及民间社会团体参与全球治理,促进治理权威向这些行为体转移。尤其在涉及环境合作、卫生医疗合作、减灾防灾合作等领域，中央政府应当更多放权给地方政府,鼓励地方政府向低敏感政治领域的国际合作投放资源，提高地方政府参与全球治理的能力。
第三，协调好国内治理、区域治理和全球治理的关系。通常来说，任何一个全球问题都涉及国内、区域和全球三个层级，因此全球治理也对应这三个层级，全球治理若要有效，全球治理的制度安排还必须体现这三个层次的制度协调。全球层面的治理主要作用是宏观指导和调控，选择适合的治理模式，对信息进行汇总、分类和协调，搭建各治理主体交流和共同的平台，维持全球对特定问题领域的持续关注；全球治理是国内治理的延伸，国内治理是全球治理的基础，而区域层面的治理机制是协调解决具体问题的中间环节，协调了国内治理和全球两个层面，也是全球治理的中坚力量。无论意愿如何，区域治理离不开域内各国之间的关系，治理的路径也必然体现特定的历史与文化。中国参与全球治理要沿着科学的路径推进，因此，中国协调好这三个层级的治理才能真正参与全球治理进程，才能够赢得国际社会的信任。
第四，采用多种制度形式，“软硬兼施”。全球治理应当采用何种制度形式并无标准答案，而应当根据不同问题的特征和治理进程的特点探索适合的制度体系，不能一概而论。比如，全球气候变化治理所探索的国家自主决定贡献（INDCs）减排模式，就是以松散治理的方式提高了各方的参与积极性和自觉性，从而达到约束各国行为，实现减排目标，开启了气候治理的新征程。因此，越是涉及全球问题的治理，越是需要国际社会的集体行动，就越是需要多样化和多元的制度安排的协调。全球治理的制度体系以往一直依靠具有强制力的国际规制进行治理，倡导国际社会整齐划一的“自上而下”的治理，但实际效果不理想，对于越来越多样化的国际社会来说实施难度越来越大。因此，全球治理要探索灵活务实的软法，以多元路径实现治理目标。
综上所述，中国参与全球治理进程的身份定位非常明确，即是新兴国家代表，又是广大发展中国家代表，即代表经济高速发展的经济体又代表面临发展问题的欠发达国家。因此，中国参与并引领全球治理绝非要接过西方发达国家的治理大权，而是要引领一种新的全球治理的理念的革新,既能合作解决全球问题，又力争推进国际社会的公平与民主。中国作为发展中国家代表，除了应关注发展问题以外，还应关注涉及少数国家和少数群体的全球问题，平衡国际社会的资源分配。
参考文献
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